Ein Vorschlag zur Identifikation einer regionalen Unterversorgung an Ausbildungsplätzen

1. Einleitung

Im Rahmen der Vorbereitungen eines Konzepts zur Ausgestaltung der im Koalitionsvertrag beschlossenen Ausbildungsgarantie werden im Folgenden ausgewählte Indikatoren vorgestellt, die helfen sollen, Regionen (hier Agenturbezirke) mit einer „erheblichen Unterversorgung“ an Ausbildungsplätzen zu identifizieren.

Der Ausbildungsmarkt (Berufsbildungsgesetz und Gesetz zur Ordnung des Handwerks) hat sich in den vergangenen Jahren aus Sicht der Ausbildungsplatzsuchenden sehr positiv entwickelt. Den Jugendlichen stehen heute deutlich mehr Lehrstellen zur Verfügung als noch in der Vergangenheit. Zugleich bewegt sich die Zahl der neu abgeschlossenen Ausbildungsverträge seit 2020 im Kontext der Corona-Krise auf historisch niedrigem Niveau. Aber bereits in den Jahren vor der Corona-Pandemie war die Zahl der Vertragsabschlüsse rückläufig. Vielfach suchen Ausbildungsbetriebe mittlerweile händeringend Auszubildende.

Der Anteil der bei der Bundesagentur für Arbeit (BA) registrierten Bewerber*innen an allen institutionell erfassten Ausbildungsinteressierten im Jahr 2021 lag bei gut 60 Prozent (dieser Anteil kann grob als rechnerischer Einschaltungsgrad interpretiert werden; vgl. Datenreport zum Berufsbildungsbericht 2022, Bonn 2022, Abschnitt A 1.1.3, S. 25 f.). Die Erfahrungen aus der Vergangenheit zeigen, dass die Quote regional und mit den jeweiligen Verhältnissen am Ausbildungsmarkt korreliert. Bei wachsendem Angebotsüberhang nutzen Betriebe die Ausbildungsvermittlung früher und häufiger, die Jugendlichen jedoch später bzw. seltener. Bei einem Nachfrageüberhang verhält es sich umgekehrt (siehe Definition Einschaltungsgrad: BA Monatsbericht zum Arbeits- und Ausbildungsmarkt, März 2023, S. 46 f.). Aufgrund der zunehmenden Schwierigkeiten bei der Besetzung ist derzeit die Registrierungsquote durch die Betriebe hoch und die der Jugendlichen tendenziell rückläufig.

Neben einer dualen Berufsausbildung stellt der Erwerb eines Berufsabschlusses im Schulberufssystem (nach bundes- oder landesrechtlichen Bestimmungen geregelt) die zweite Säule der nicht-akademischen Berufsausbildung dar. 2021 starteten bundesweit von allen Berufsausbildungsanfänger*innen 65 Prozent in eine duale Ausbildung und 35 Prozent in eine schulische Ausbildung (vgl. Integrierte Ausbildungsberichterstattung 2021; BIBB Berufsbildungsbericht 2022, S. 38.). Dabei variiert das Verhältnis von dualer Ausbildung zu vollzeitschulischer Ausbildung regional erheblich (Berlin: 51 zu 49 %; Bayern: 69 zu 31 %). Vor dem Hintergrund der Fachkräftesicherung stellen somit auch die vollzeitschulischen Ausbildungsgänge ein weiteres wichtiges Angebot für Ausbildungssuchende dar. In der Ausbildungsberichterstattung liegt das Hauptaugenmerk jedoch auf Ausbildungen im dualen System, der Bereich der Fachschulausbildungen wird hingegen nur als realisierte Ausbildungen abgebildet, weil Daten zu Ausbildungssuchenden nicht systematisch erhoben werden. Schwierigkeiten der Fachkräftesicherung zeigen sich aber auch in Berufen, die in der vollzeitschulischen Ausbildung erlernt werden, insbesondere in den Bereichen Gesundheit, Erziehung und Soziales.

2. Ausgewählte Indikatoren

Komplexe Sachverhalte, mit denen wir es beim Thema „Ausbildung“ zu tun haben, können nicht mit einem einzigen Indikator gemessen werden. Die Vielschichtigkeit des Konzepts wird daher mit Hilfe von mehreren Indikatoren abgebildet. Für die Einschätzung der regionalen Ausbildungsstellenlage wurden fünf Indikatoren ausgewählt (Abbildung 1 bis 5). Gemessen werden die Indikatoren auf der Ebene der Arbeitsagenturbezirke. Berlin wird mit seinen drei Agenturbezirken als Gesamtregion Berlin zusammengefasst. Die Indikatoren 1 bis 3 (Bewerber-Stellen-Relation, Verhältnis betriebliches Ausbildungsangebot zu Schulabgänger*innen, Verhältnis der noch suchenden Bewerber*innen zu unbesetzten Stellen) dienen der Darstellung der regionalen Unterschiede der Angebots- und Nachfragesituation auf dem Ausbildungsstellenmarkt im engeren Sinne. Die Indikatoren 4 und 5 (spezifische Arbeitslosenquote der arbeitslosen Jugendlichen ohne Berufsabschluss, Pendlersaldo von Auszubildenden) sind als übergeordnete Indikatoren zu verstehen, um die regionalen Disparitäten auf dem Ausbildungsstellenmarkt um diese relevanten Aspekte zu ergänzen.

2.1. Hauptindikatoren

2.1.1. Bewerber-Stellen-Relation (BSR)

Die Kennziffer stellt das Verhältnis der gemeldeten Bewerberinnen zu den gemeldeten betrieblichen Ausbildungsstellen dar, für die die BA einen Dienstleistungsauftrag hat (amtliche Bewerberinnen-/Stellenzahlen), vgl. Abbildung 1. Im September 2022 kommen im Bundesdurchschnitt 80 Bewerberinnen auf 100 betriebliche Stellen. Den Bewerberinnen stehen damit deutlich mehr betriebliche Stellen zur Verfügung als es rechnerisch erforderlich wäre. Abbildung 1 zeigt aber auch zahlreiche Agenturbezirke, in denen die BSR-Werte bei über 100 liegen. In diesen Fällen liegt ein Bewerberüberhang vor – rechnerisch gibt es also zu wenige Stellen für die gemeldeten Bewerberinnen. In 20 Regionen ist dieser Überhang mit 110 oder mehr Bewerberinnen auf 100 Stellen besonders ausgeprägt.

Die Bewerber-Stellen-Relation bildet den Ausbildungsmarkt allerdings nur unvollständig ab, da nicht alle Bewerberinnen und auch nicht alle Betriebe bei der Suche die Hilfe der BA in Anspruch nehmen. Die Beteiligung der Beratungs- und Vermittlungsdienste schwankt dabei sowohl zeitlich als auch regional. Im Kontext der Pandemiejahre ist die Einschaltung vor allem auf Seiten der Bewerberinnen merklich zurückgegangen.

2.1.2. Betriebliches Ausbildungsangebot je Schulabgänger (betAA)

Dieser Indikator (vgl. Abbildung 2) unterscheidet sich von der BSR in zweierlei Hinsicht. Einerseits bildet er das betriebliche Lehrstellenangebot vollständiger ab als die bei der BA gemeldeten Ausbildungsstellen, weil er statt der gemeldeten Stellen die neu abgeschlossenen betrieblichen Ausbildungsverträge, ergänzt um die unbesetzten Stellen, betrachtet. Zum anderen wird diese Zahl ins Verhältnis zu allen Schulabgänger*innen in der Region gesetzt und nicht nur zu den registrierten Bewerber*innen. Der Indikator entspricht damit einer regionalen Ausbildungsplatzversorgung in Bezug auf die Schulabgänger*innen vor Ort.

Die Höhe des Indikators kann allerdings nicht nur von der Ausbildungsbereitschaft der Betriebe abhängen, sondern auch mit dem Angebot von vollzeitschulischen Ausbildungen und Studiengängen vor Ort variieren. Niedrige Werte können daher auch mit einer geringeren Lehrstellenachfrage aufgrund von alternativen Berufsbildungsangeboten zusammenhängen.

Der Indikator setzt die neu abgeschlossenen Ausbildungsverträge und die unbesetzten Stellen zum September 2022 ins Verhältnis zu Schulabgängerzahlen des Vorjahres (2021). Neuere Schulabgängerzahlen liegen derzeit noch nicht vor. Für die Bildung des Indikators ist dies aber unproblematisch, da die Aufnahme einer Ausbildung vielfach ohnehin nicht direkt im Abschluss an die Schulzeit erfolgt. So lag das Durchschnittsalter der Auszubildenden mit neu abgeschlossenem Ausbildungsvertrag im Jahr 2020 bei knapp 20 Jahren (Datenreport zum Berufsbildungsbericht 2022, Tabelle A5.8-1, S. 159.).

2.1.3. Noch-Suchende-unbesetzte-Stellen-Relation (nSuSR)

Der Indikator misst das Verhältnis der noch suchenden Bewerber*innen (Summe der unversorgten Bewerber*innen und der Bewerber*innen mit Alternative zum 30.09.) zu den unbesetzten Stellen zum 30. September 2022 (vgl. Abbildung 3). Damit erhält man eine Kennziffer, wie viele noch suchende Bewerber*innen rechnerisch auf eine unbesetzte Stelle kommen. Diese Kennziffer ist damit für das Nachvermittlungsquartal von Interesse, um ggf. weitere Matchingprozesse zu initiieren. Dies kann insbesondere in Regionen gelingen, in denen viele unbesetzte Stellen wenigen noch suchenden Bewerbern gegenüberstehen. Im Bundesschnitt kommen auf eine unbesetzte Stelle 0,9 noch suchende Bewerber. Liegt der regionale Wert deutlich über dem Durchschnitt, ist dies eher ein Hinweis auf eine Unterversorgung mit Lehrstellen. Ist er hingegen unterdurchschnittlich, stehen den noch suchenden Bewerbern hingegen eine deutlich größere Anzahl von unbesetzten Stellen gegenüber.

Bei den Elementen dieses Indikators handelt es sich um die erfolglose Nachfrage sowie das unbesetzte betriebliche Stellenangebot. Damit ist die Kennziffer zugleich auch Ausdruck des Mismatches am Ausbildungsmarkt. Zur Beurteilung des Indikators sind daher auch die dahinterstehenden absoluten Größen der noch suchenden Bewerber und unbesetzten Stellen zu berücksichtigten, weil es einen Unterschied macht, wenn 50 noch suchende Bewerber 50 unbesetzten Stellen gegenüberstehen oder wenn es 1.000 zu 1.000 sind.

2.2. Ergänzende Indikatoren

2.2.1. Spezifische Arbeitslosenquote von Jugendlichen ohne Abschluss (sALQJoA)

Die Quote misst das Ausmaß von arbeitslosen Jugendlichen (15 bis 24 Jahre) ohne abgeschlossene Berufsausbildung (vgl. Abbildung 4) in Bezug auf die zivilen Erwerbspersonen zwischen 15 und 24 Jahre. Dieser Personenkreis hat bisher also noch keine Ausbildung abgeschlossen, geht aktuell aber auch keiner Ausbildung nach und ist nicht beschäftigt. Die beobachtete Arbeitslosigkeit dieser Jugendlichen dürfte dabei überwiegend auf Probleme zurückzuführen sein, die beim Übergang in das Ausbildungssystem entstanden sind. Der Indikator gibt damit einerseits einen Hinweis auf regionale Fehlentwicklungen (der jüngeren Vergangenheit). Auch wenn mit § 81 Abs. 2 SGB III bereits ein arbeitsmarktpolitisches Instrument für das Nachholen von fehlenden Berufsabschlüssen besteht, bildet die Kennziffer das Potenzial an Jugendlichen ab, die ggf. nachträglich noch für eine Ausbildung motiviert werden können.

Unsicher sind dabei allerdings die tatsächlichen Ausbildungsabsichten und die Ausbildungsreife dieser arbeitslos gemeldeten Jugendlichen. Zu diesem Personenkreis dürften auch viele Geflüchtete zählen, bei denen unter Umständen fehlende Sprachkenntnisse oder eine unsichere Bleibeperspektive die Aufnahme einer Ausbildung erschweren.

2.2.2. Gewichteter Pendlersaldo der Auszubildenden (gewPSA)

Dieser Indikator gibt einen Überblick über den Umfang des Mobilitätsverhaltens von Auszubildenden zwischen den Agenturbezirken. Im Wesentlichen werden hier Ein- und Auspendlerregionen unterschieden sowie solche mit ausgeglichenem Pendlersaldo (vgl. Abbildung 5). Einpendlerregionen versorgen dabei nicht nur die Jugendlichen vor Ort mit Ausbildungsstellen, sondern zusätzlich die einpendelnden Jugendlichen aus umliegenden und auch weiter entfernten Regionen. Umgekehrt werden die Ausbildungsmärkte von Auspendlerregionen entsprechend entlastet. Gerade die Metropolen übernehmen mit ihrem hohen und beruflich diverseren Ausbildungsangebot eine überregionale Ausbildungsversorgung. Je nachdem wie stark diese Versorgungsfunktion ist, kann durch die Mobilität z. B. ein niedrigeres Ausbildungsangebot im Umland möglicherweise bereits ausgeglichen werden. Zugleich stehen aber die Jugendlichen aus den Metropolen in Konkurrenz zu Lehrstellenbewerber*innen aus dem Umland und gehen ggf. leer aus, wenn sie etwa in Bezug auf ihre Schulleistungen und sozialen Kompetenzen nicht mithalten können. In Auspendlerregionen besteht dagegen zudem die Gefahr, dass Betriebe vor Ort größere Stellenbesetzungsprobleme haben, wenn die Jugendlichen sich in größerem Umfang für eine (ggf. attraktivere) Ausbildung in den Metropolen entscheiden. Prinzipiell wäre daher eine Ausbildung in der Wohnortregion sehr vorteilhaft, auch weil die Mobilitätskosten im Verhältnis zur Ausbildungsvergütung relativ hoch ausfallen dürften.

Beispiel Agentur München: München weist im Agenturvergleich einen hohen positiven gewichteten Pendlersaldo auf (+285). Die angrenzenden Agenturen Weilheim und Freising verzeichnen eine im Bayern-Vergleich ungünstigere Bewerber-Stellen-Relation und ein niedrigeres betriebliches Stellenangebot je 100 Schulabgänger*innen. Die spezifische Jugendarbeitslosigkeit (ohne Berufsabschluss) ist in den beiden Auspendlerregionen jedoch unauffällig. Dies legt nahe, dass die ungünstigere Versorgung mit Ausbildungsstellen in den Agenturbezirken Weilheim und Freising durch das überregionale Ausbildungsangebot von München ausgeglichen werden kann. Zugleich stehen den noch suchenden Bewerbern in den beiden Umlandregionen zahlreiche noch unbesetzte Ausbildungsstellen zur Verfügung, was auf größere Besetzungsprobleme der Betriebe vor Ort hinweist.

Der Pendlersaldo der Auszubildenden wird über die Grenzen der Agenturbezirke ermittelt. Zur Vergleichbarkeit unterschiedlich großer Agenturen erfolgt eine Gewichtung mit der Zahl der Auszubildenden am Arbeitsort.

Der absolute Pendlersaldo wird dabei mit der jeweiligen Anzahl der Auszubildenden am Arbeitsort und auf einen Bezugswert von 1.000 Auszubildenden normiert. Gewichtete Pendlersalden zwischen -50 und 50 können als ausgeglichen angesehen werden, Ein- und Auspendler halten sich hier in etwa die Waage.

3. Gesamtschau der ausgewählten Indikatoren

Im Ergebnis zeigen sich für die hier ausgewählten Indikatoren relativ ähnliche regionale Muster (Abbildung 6). Als Schnittmenge ergeben sich insbesondere Regionen in Berlin, Brandenburg und Sachsen sowie in Nordrhein-Westfalen und Teilen Niedersachsens und Hessens als solche mit vergleichsweise höheren Herausforderungen im Hinblick auf die Versorgung der gemeldeten Bewerber mit Ausbildungsstellen.

Legt man darüber hinaus einen erweiterten Fokus auf die jungen Menschen, die als Arbeitslose ohne Berufsabschluss gemeldet sind, geraten auch weite Teile Niedersachsens sowie Mecklenburg-Vorpommerns und Sachsen-Anhalts in den Blick, weil hier die spezifischen Arbeitslosenquoten von jungen Menschen ohne Berufsabschluss zum Teil deutlich überdurchschnittlich ausfallen. Hier käme vor Ort ggf. die Aufgabe hinzu, diesen Personenkreis für eine duale Berufsbildung bzw. für das Nachholen eines Berufsabschlusses zu motivieren (§ 81, Abs. 2, SGB III).

Mit Blick auf die Pendlerverflechtungen der Auszubildenden geht es insbesondere um die Frage, inwieweit die Mobilität regionale Unterschiede in der Ausbildungsplatzversorgung bereits ausgleichen kann bzw. ob und welche Probleme dadurch möglicherweise entstehen (z. B. viele unversorgte Bewerber in Großstädten, weil Ausbildungsstellen in großem Umfang an Bewerber aus dem Umland vergeben werden).

Da die vorgelegten statistischen Indikatoren die Lage zwar regional gut vergleichbar darstellen, aber dennoch nur lückenhaft beschreiben können, kann eine finale Festlegung der ggf. in eine Förderung einzubeziehenden Regionen nur gemeinsam mit den Regionaldirektionen, den Jugendberufsagenturen bzw. den Agenturen und Jobcentern sowie den Partner*innen vor Ort erfolgen. Des Weiteren sollten regionale Landesprogramme mit ähnlicher Intention berücksichtigt werden.

4. Anhang

Datenquelle

Statistik der Bundesagentur für Arbeit, Bundesinstitut für Berufsbildung (BIBB), eigene Berechnungen; Stand: 12. Juli 2023

Autoren

Ralf Beckmann (Bundesagentur für Arbeit)

Birgit Kwasniok (Bundesagentur für Arbeit)

Martin Lieneke (Bundesagentur für Arbeit)

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